Credito d’imposta R&S, stop all’applicazione retroattiva del Manuale di Frascati
Il Consiglio di Stato chiarisce che gli investimenti realizzati nel periodo 2015-2019 devono essere valutati secondo la normativa vigente all’epoca. Il Manuale di Frascati resta invece rilevante per la disciplina successiva.
Importante novità per le imprese che hanno beneficiato del credito d’imposta per attività di ricerca e sviluppo previsto dall’articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013.
Con la sentenza n. 5627 del 14 luglio 2026, il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’utilizzabilità dei criteri contenuti nel Manuale di Frascati per valutare le attività di ricerca e sviluppo effettuate nell’ambito del precedente regime agevolativo, applicabile agli investimenti realizzati dal 2015 al 2019.
Il punto centrale della decisione non è l’eliminazione del Manuale di Frascati dal sistema del credito d’imposta. La pronuncia riguarda, più precisamente, la possibilità di applicare retroattivamente i suoi criteri a investimenti effettuati prima che tali parametri fossero espressamente recepiti nella disciplina nazionale dell’agevolazione.
Il caso esaminato
La controversia trae origine dal diniego opposto dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy a una richiesta di certificazione delle attività di ricerca e sviluppo svolte da un’impresa nel periodo di applicazione del credito disciplinato dall’articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013.
Il giudizio non riguardava direttamente un atto di recupero emesso dall’Agenzia delle Entrate, ma un provvedimento adottato nell’ambito della procedura di certificazione introdotta dall’articolo 23 del decreto-legge n. 73 del 2022.
Secondo l’impostazione contestata dall’impresa, l’ammissibilità dei progetti avrebbe dovuto essere valutata attraverso i requisiti elaborati dal Manuale di Frascati, tra cui la novità, la creatività, l’incertezza, la sistematicità e la trasferibilità o riproducibilità dei risultati.
Il Consiglio di Stato, confermando la decisione del TAR Lazio n. 15039 del 2025, ha respinto l’appello presentato dal MIMIT e dall’Agenzia delle Entrate.
Per il periodo 2015-2019 valgono le regole dell’epoca
La conclusione cui giungono i giudici amministrativi si fonda sul principio secondo cui le attività agevolate devono essere valutate sulla base delle disposizioni vigenti nel momento in cui gli investimenti sono stati effettuati.
Per il credito d’imposta R&S relativo al periodo 2015-2019, i riferimenti normativi principali erano costituiti dall’articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013 e dal decreto ministeriale 27 maggio 2015. Quest’ultimo individuava come ammissibili, tra le altre, le attività di ricerca pianificata, le indagini critiche finalizzate all’acquisizione di nuove conoscenze e lo sviluppo sperimentale diretto alla produzione di prodotti, processi o servizi nuovi oppure significativamente migliorati.
La normativa applicabile al precedente regime non conteneva, invece, un richiamo espresso al Manuale di Frascati né subordinava l’accesso al credito alla dimostrazione puntuale dei cinque criteri successivamente utilizzati per qualificare le attività di ricerca e sviluppo.
Di conseguenza, tali parametri non possono essere impiegati per introdurre, a posteriori, condizioni più restrittive rispetto a quelle previste dalla normativa vigente nel periodo di maturazione del credito.
Che cosa cambia per le imprese
La sentenza assume particolare importanza per le imprese coinvolte in procedimenti di certificazione o in controversie riguardanti crediti d’imposta maturati tra il 2015 e il 2019.
In questi casi, l’Amministrazione non dovrebbe escludere automaticamente l’ammissibilità di un progetto per il solo fatto che esso non soddisfi pienamente i criteri del Manuale di Frascati, se tali requisiti non erano espressamente richiesti dalla disciplina vigente al momento della realizzazione dell’investimento.
La pronuncia non comporta, tuttavia, un riconoscimento generalizzato della spettanza dei crediti. Le imprese devono comunque dimostrare che le attività svolte rientrassero nelle categorie ammesse dall’articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013 e dal decreto ministeriale 27 maggio 2015, che i costi fossero effettivamente sostenuti e correttamente determinati e che fossero rispettati gli obblighi documentali previsti.
Non viene quindi meno il potere di controllo dell’Amministrazione finanziaria. Cambia, piuttosto, il parametro normativo attraverso il quale devono essere esaminati i progetti riferiti al precedente regime.
Il Manuale di Frascati non è stato abolito
Sarebbe inesatto concludere che, dopo la sentenza, il Manuale di Frascati non abbia più alcun valore nel sistema italiano delle agevolazioni alla ricerca e sviluppo.
La decisione riguarda esclusivamente l’applicazione dei suoi criteri alle attività effettuate nell’ambito del credito d’imposta disciplinato dall’articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013.
Per gli investimenti realizzati a partire dal periodo d’imposta successivo al 31 dicembre 2019 opera, infatti, la nuova disciplina prevista dall’articolo 1, commi 198 e seguenti, della legge n. 160 del 2019. Nell’ambito di questo regime, i criteri tecnici derivanti dal Manuale di Frascati assumono un ruolo specifico nella qualificazione delle attività di ricerca fondamentale, ricerca industriale e sviluppo sperimentale.
Anche le Linee guida approvate dal MIMIT con decreto direttoriale del 4 luglio 2024 richiamano ampiamente il Manuale di Frascati ai fini della certificazione delle attività di ricerca e sviluppo.
Pertanto, la novità non consiste nella cancellazione del Manuale, ma nella delimitazione temporale della sua applicazione.
Gli effetti sui controlli e sui contenziosi
La decisione del Consiglio di Stato è destinata ad avere conseguenze soprattutto nei procedimenti ancora aperti relativi al credito R&S 2015-2019.
Le imprese potranno richiamare il principio affermato dalla sentenza nei casi in cui la contestazione sia fondata prevalentemente sulla mancata presenza di una novità assoluta per il mercato o sull’assenza degli altri requisiti tipici del Manuale di Frascati.
Gli effetti sui singoli procedimenti dovranno comunque essere valutati caso per caso. Sarà necessario verificare le motivazioni degli atti amministrativi, la documentazione tecnica disponibile, le caratteristiche dei progetti e l’esistenza di eventuali ulteriori rilievi relativi ai costi, alla loro imputazione o all’effettivo svolgimento delle attività.
La pronuncia potrebbe incidere anche sull’applicazione delle Linee guida MIMIT del 2024 nella parte in cui esse utilizzano i criteri del Manuale di Frascati per la certificazione di investimenti effettuati durante la vigenza del precedente regime.
Una decisione nel segno della certezza del diritto
Il principio che emerge dalla sentenza è rilevante oltre il singolo caso esaminato.
Un’impresa deve poter programmare gli investimenti e determinare il trattamento agevolativo sulla base delle regole vigenti nel momento in cui sostiene le spese. Criteri interpretativi o tecnici elaborati o recepiti successivamente non possono modificare retroattivamente le condizioni sostanziali richieste per beneficiare dell’incentivo.
Per il credito d’imposta R&S 2015-2019, dunque, la verifica deve tornare alle disposizioni originarie: articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013 e decreto ministeriale 27 maggio 2015.
Il Manuale di Frascati resta un riferimento fondamentale per la disciplina successiva, ma non può essere trasformato in un parametro retroattivo per giudicare investimenti realizzati sotto un diverso quadro normativo.